Обяснение на правата на гражданите на ЕС съгласно споразумението за оттегляне

Въведение

Брекзит сложи край на свободното движение за в бъдеще, но не заличи вече придобитите права от гражданите на ЕС и членовете на техните семейства, които попадат в обхвата на Споразумението за оттегляне. Правната защита за тези лица се намира във втора част от Споразумението за оттегляне, която запазва правата на пребиваване, постоянно пребиваване, влизане, работа, равно третиране и свързаните с тях защити. Тези права не са отделени от правото на ЕС. Напротив, втора част препраща към Директива 2004/38/ЕО, Директивата за свободно движение, като източник на съответните определения, категории пребиваване и условия. 

Поради тази причина всяко правилно обяснение на правата на гражданите на ЕС след Брекзит трябва да се чете заедно с Директива 2004/38/ЕО. Директивата обяснява кой отговаря на условията за член на семейството, кои лица попадат в улеснената категория на членовете на разширеното семейство, как възникват права на пребиваване за работници, самостоятелно заети лица, студенти и икономически неактивни лица и как се придобива постоянно пребиваване. Споразумението за оттегляне запазва тези права за онези, които попадат в неговия личен обхват. 

Правната основа: Част втора от Споразумението за оттегляне и Директива 2004/38/ЕО

Споразумението за оттегляне не просто казва, че защитените лица могат да останат в Обединеното кралство на каквото и да е основание, което Обединеното кралство избере. Вместо това, член 13 запазва правата на пребиваване чрез позоваване на специфични разпоредби на правото на ЕС, включително членове 21, 45 и 49 от ДФЕС и ключови разпоредби на Директива 2004/38/ЕО. Тази структура е важна, защото показва, че правният тест остава залегнал в правото на ЕС за свободно движение. По същество споразумението продължава модела на директивата за лицата, защитени от споразуменията за Брекзит. 

Самата Директива 2004/38/ЕО е централният инструмент на ЕС, уреждащ правото на гражданите на Съюза и членовете на техните семейства да се движат и пребивават свободно на територията на държавите членки. Тя се прилага за граждани на Съюза, които се местят или пребивават в държава членка, различна от тяхната собствена, както и за членовете на техните семейства, които ги придружават или се присъединяват към тях. Ето защо Директивата остава от съществено значение при анализа на запазените права съгласно Споразумението за оттегляне. 

Кой е защитен от Споразумението за оттегляне?

Ключовата разпоредба е член 10, който определя личния обхват на втора част. Най-общо казано, той защитава гражданите на ЕС, които са упражнили право на пребиваване в Обединеното кралство в съответствие с правото на Съюза преди края на преходния период и които са продължили да пребивават след това. Той също така защитава определени погранични работници, определени членове на семейството, определени лица, чието пребиваване е било улеснено съгласно член 3(2) от Директивата, и определени трайни партньори. 

Това означава, че правилният въпрос не е просто дали дадено лице е гражданин на ЕС или е роднина с такъв. Истинският въпрос е дали това лице попада в обхвата на член 10 от Споразумението за оттегляне. В много случаи отговорът зависи от това дали лицето е пребивавало в съответствие с правото на Съюза преди 31 декември 2020 г. и дали съответната семейна връзка, зависимост или улесняване са съществували във времето. 

Кой се счита за член на семейството?

Значението на “член на семейството” произтича от член 2, параграф 2 от Директива 2004/38/ЕО, а Споразумението за оттегляне възприема тази концепция чрез член 9, буква а). В общи линии, основните членове на семейството са съпругът/съпругата, регистрираният партньор, когато се третират като равностойни, преки наследници, които са под 21 години или са лица на издръжка, и зависими преки роднини по възходяща линия, включително тези на съпруга/съпругата или регистрирания партньор. 

Това е важно, защото не всеки роднина е защитен по един и същи начин. Съпругът или родителят на негова издръжка се третират различно от член на разширеното семейство, като например член на домакинството или траен партньор. Споразумението за оттегляне запазва и двата вида защита, но при различни разпоредби и с различни правни изисквания. 

Присъединяване към членове на семейството след Брекзит

Споразумението за оттегляне не защитава само членовете на семейството, които вече са били в приемащата държава преди края на преходния период. Съгласно член 10(1)(д)(ii), член на семейството, който е живял извън приемащата държава преди края на преходния период, все още може да бъде защитен, ако вече е бил пряко свързан със защитения гражданин на ЕС и отговаря на съответните условия на Директивата, когато по-късно търси пребиваване, за да се присъедини към него. 

Това е правното основание за много случаи на съединяване на членове на семейството по Схемата за уседналост на ЕС. Това е особено важно за съпрузи, граждански партньори, деца и родители на издръжка, които са били в чужбина към 31 декември 2020 г., но чиято връзка със съответния гражданин на ЕС вече е съществувала преди тази дата. 

Деца, родени или осиновени след преходния период

Защитата по Споразумението за оттегляне може да се разпростре и върху някои деца, родени или законно осиновени след края на преходния период. Член 10(1)(д)(iii) изрично предвижда това, при спазване на съответните условия за родителски права и попечителство. Това означава, че защитената група не се ограничава само до тези, които са съществували физически в семейната единица преди Брекзит. При някои обстоятелства правата, запазени от Част втора, продължават да обхващат по-късно родените или по-късно осиновените деца. 

Трайни партньори, членове на домакинството и зависими роднини

Едно от най-важните разграничения в тази област е разликата между членовете на основното семейство съгласно член 2(2) от Директивата и членовете на разширеното семейство съгласно член 3(2) от Директивата. Член 3(2) обхваща, наред с други, някои лица на издръжка, членове на домакинството, лица, нуждаещи се от лични грижи по сериозни здравословни причини, и партньори в надлежно удостоверена трайна връзка. Тези хора обикновено нямат автоматично право на пребиваване по същия начин като съпруга или детето. Вместо това, тяхното влизане и пребиваване е трябвало да бъдат “улеснени” от приемащата държава. 

Споразумението за оттегляне запазва тази структура. Член 10(2) защитава лицата, попадащи в обхвата на член 3(2) от Директивата, чието пребиваване вече е било улеснено от приемащата държава преди края на преходния период, при условие че те продължат да пребивават след това. Член 10(3) разширява защитата до лица, които са подали заявление за улеснение преди края на преходния период и чието пребиваване е било улеснено впоследствие. Член 10(4) отделно изисква от приемащата държава да улесни влизането и пребиваването на траен партньор, чиято трайна връзка е съществувала преди края на преходния период и е продължила след това. 

Така че, за член на домакинството, зависим роднина или траен партньор, правният въпрос не е само дали зависимостта или връзката са съществували действително. Правният въпрос обикновено е дали случаят попада в запазената рамка за улесняване на Директивата, както е пренесена в Споразумението за оттегляне. 

Работници и самонаети лица

Работниците остават защитени, тъй като Споразумението за оттегляне запазва правата им на пребиваване чрез позоваване на член 7(1)(а) от Директива 2004/38/ЕО и на член 45 от ДФЕС. Освен това, член 24 от Споразумението за оттегляне запазва важни права на работниците, включително недискриминация в областта на заетостта, достъп до заетост, равно третиране при условия на труд, социални и данъчни облекчения и достъп до образование за децата. 

Самостоятелно заетите лица са защитени паралелно. Правата им са запазени чрез същата структура на пребиваване и чрез член 25 от Споразумението за оттегляне, който отразява свободата на установяване съгласно членове 49 и 55 от ДФЕС. Лице, което е упражнявало законно дейност като самостоятелно заето лице преди края на преходния период, не губи предимството на това правно основание само защото е настъпил Брекзит. 

Студенти, пенсионери и икономически неактивни лица

Споразумението за оттегляне защитава и лицата, които не са работили, но са пребивавали законно съгласно директивата. Съгласно член 7(1)(б) от Директива 2004/38/ЕО, икономически неактивен гражданин на ЕС може да пребивава там, където разполага с достатъчно ресурси и пълно здравно осигуряване. Тази категория често обхваща пенсионери. Съгласно член 7(1)(в) студентите могат да пребивават там, където са записани, имат достатъчно ресурси и пълно здравно осигуряване. Споразумението за оттегляне запазва тези категории чрез член 13 и ги отразява процедурно в член 18(1)(к). 

Така че защитата на пенсиониран гражданин на ЕС обикновено възниква не защото в Споразумението за оттегляне има отделен път за “пенсионирано лице”, а защото той е пребивавал в съответствие с правото на Съюза като икономически неактивно лице. По подобен начин защитата на студент произтича от запазената категория студент съгласно Директивата. 

А какво да кажем за търсещите работа?

Търсещите работа често се обсъждат по-слабо, тъй като рамката на Директивата не е изградена около единна самостоятелна концепция за “виза за търсещи работа”. Тяхното положение произтича от по-широката структура на свободното движение, включително правата по Договора и разпоредбите на Директивата относно запазването и продължаването на пребиваването. Споразумението за оттегляне запазва правата чрез позоваване не само на разпоредбите на Директивата, но и на членове 21 и 45 от ДФЕС, поради което положението на търсещия работа трябва все още да се анализира в рамките на запазената рамка на правото на ЕС, а не чрез чисто вътрешен език след Брекзит. 

Какво включва запазеното право на пребиваване?

Споразумението за оттегляне изрично включва членове на семейството, които са запазили правата си на пребиваване съгласно Директивата. Член 10(1)(е) се отнася до лица, които са пребивавали в приемащата държава в съответствие с членове 12 и 13, член 16(2) и членове 17 и 18 от Директива 2004/38/ЕО преди края на преходния период и които продължават да пребивават след това. 

Запазено право на пребиваване може да възникне, когато лице преди това е притежавало права чрез квалифицирана семейна връзка, но тази основана на връзката връзка се е променила по начин, признат от правото на ЕС и Приложение ЕС. Това може да включва:

• когато съответният гражданин на ЕИП или спонсор е починал
• когато кандидатът е дете, което учи, и е посещавал образователен курс в Обединеното кралство непосредствено преди съответното лице да почине или да престане да пребивава в Обединеното кралство, и продължава този курс
• когато заявителят е родител, който има попечителство над това дете
• когато бракът или гражданското партньорство е прекратено с развод, анулиране или прекратяване и са изпълнени съответните квалификационни условия
•  когато преди започване на производство за развод или прекратяване на брака или гражданското партньорство е продължило поне 3 години, като през това време е имало поне 1 година пребиваване в Обединеното кралство
• когато след развод или прекратяване на брака, заявителят има попечителство над дете на съответното лице
• когато заявителят има право на лични отношения с дете под 18 години и съдът е разпоредил тези отношения да се осъществяват в Обединеното кралство
• когато съответните семейни отношения са били трайно прекъснати поради домашно насилие или малтретиране
• и в някои случаи, когато тези запазени права продължават достатъчно дълго, за да доведат до постоянно пребиваване/уседнал статут съгласно съответните правила.  

Постоянно пребиваване съгласно споразумението за оттегляне

Постоянното пребиваване се запазва чрез членове 15 и 16 от Споразумението за оттегляне. Тези разпоредби отразяват рамката за постоянно пребиваване на Директивата, като запазват правото на постоянно пребиваване за тези, които са завършили съответния квалификационен период, и като позволяват времето преди и след края на преходния период да се отчита заедно. 

Това е важно за тези, които все още не са навършили пет години до 31 декември 2020 г. Споразумението им позволява да продължат да натрупват право на постоянно пребиваване след тази дата, за да завършат необходимия период. След като бъде придобито, постоянното пребиваване съгласно Споразумението за оттегляне се губи само чрез отсъствие от приемащата държава за повече от пет последователни години. 

Това е особено важно за случаи на исторически жилища. Някои граждани на ЕС и членове на техните семейства може да са завършили или в значителна степен да са завършили периода на пребиваване, необходим за постоянно пребиваване съгласно правото на ЕС, преди края на преходния период, дори и да не са подали заявление за статут по това време. Ето защо историческото пребиваване все още може да има правно значение съгласно Споразумението за оттегляне. Въпросът е дали дадено лице е присъствало физически в Обединеното кралство в даден момент, но дали вече е изградило защитени права на пребиваване съгласно правото на ЕС или е било в процес на това преди края на преходния период. След като постоянното пребиваване е придобито, то се губи само чрез отсъствие от приемащата държава за повече от пет последователни години.

Непрекъснатост на пребиваване и промяна на статута

Споразумението защитава и непрекъснатостта на пребиваването. Член 11 гласи, че непрекъснатостта на пребиваването за целите на членове 9 и 10 не се влияе от видовете отсъствия, посочени в член 15(2). Освен това член 17 потвърждава, че дадено лице не губи правото да се позовава пряко на Част втора само защото променя статуса си, например от студент на работник, от работник на самостоятелно заето лице или в икономически неактивна категория. 

Това е ценна предпазна мярка. Правата на свободно движение съгласно правото на ЕС никога не са били твърдо замразени в една-единствена икономическа категория и Споразумението за оттегляне запазва тази гъвкавост за тези, които попадат в неговия обхват. 

Как тези права са отразени в заявленията в Обединеното кралство?

В Обединеното кралство тези защити са отразени главно чрез Схемата за уседналост на граждани на ЕС. Правното основание за изискване на заявление е член 18 от Споразумението за оттегляне, който позволява на приемащата държава да изисква от защитените лица да кандидатстват за нов статут на пребиваване и документ, доказващ този статут. Но член 18 налага и предпазни мерки: процедурата трябва да бъде гладка, прозрачна и опростена, трябва да се избягват ненужни тежести и на кандидатите трябва да се позволи да предоставят допълнителни доказателства и да коригират грешки или пропуски. 

На практика, основните заявления в Обединеното кралство, отразяващи тези защити, включват предварително уседнал статут, който в общи линии отразява защитено лице, което все още не е завършило петгодишния период на постоянно пребиваване; уседнал статут, който отразява правата на постоянно пребиваване, запазени от членове 15 и 16; заявления за присъединяване към семейство, отразяващи член 10(1)(д); и някои заявления, включващи трайни партньори, зависими роднини или членове на домакинството, където се прилагат запазените разпоредби за улесняване.

Закъснели заявления

Закъснелите заявления не са пренебрегвани. Член 18(1)(d) изисква от властите да оценят обстоятелствата и причините за пропускане на първоначалния краен срок и да разрешат допълнителен разумен срок, когато има основателни причини за пропускане на подаване на заявление в срок. Ето защо закъснелите заявления по Схемата за уседналост на ЕС имат ясно правно основание в рамките на самото Споразумение за оттегляне. 

Права, чакащи разглеждане на заявление или обжалване

Друга важна гаранция е, че правата продължават да са в сила, докато дадено заявление или оспорване остават нерешени. Член 18(2) и (3) предвиждат, че през съответния период и докато е висящ процес по заявление или обжалване, правата по Част втора се считат за приложими за заявителя, при спазване на съответните ограничения. Ето защо висящите навременни заявления и висящите обжалвания могат да бъдат от правно значение за запазването на статута и правата по Споразумението. 

Трудови права и равно третиране

Споразумението за оттегляне запазва повече от самото пребиваване. Член 22 предвижда, че членовете на семейството с право на пребиваване или постоянно пребиваване имат право, независимо от националността си, да започнат работа или самостоятелна заетост в приемащата държава или държавата на труд. Член 23 запазва равното третиране с гражданите на приемащата държава в рамките на обхвата на втора част, с някои ограничени изключения. Тези разпоредби отразяват по-широката рамка на Директивата за свободно движение относно трудовите права и равното третиране. 

Ключова съдебна практика на ЕС, стояща зад правата на гражданите на ЕС в Обединеното кралство

Суриндер Сингх (Дело C-370/90) – Завръщащи се британски граждани и членове на техните семейства

Един от най-известните случаи е Суриндер Сингх. Съдът постанови, че когато гражданин на държава членка действително е упражнил правото си на свободно движение, като е работил в друга държава членка, това лице трябва да може да се върне в собствената си държава със съпруга/съпругата си при условия, произтичащи от правото на ЕС. В противен случай гражданинът може да бъде обезкуражен да напусне собствената си страна, за да упражни правото си на свободно движение. Самият случай идва от Обединеното кралство и става основата на това, което британските юристи дълго наричаха “пътя на Суриндер Сингх”. 

Metock (Дело C-127/08) – Няма изискване за предварително законно пребиваване за членове на семейството от страни извън ЕС

В делото Metock Съдът постанови, че държава членка не може да изисква от член на семейството на гражданин на Съюза, който не е гражданин на ЕС, преди това да е пребивавал законно в друга държава членка, преди да се позове на правата си по Директива 2004/38/ЕО. С други думи, ако лицето е отговарящ на условията член на семейството на гражданин на Съюза, упражняващ права по Договора, държавите членки не могат да добавят допълнително условие за “предишно законно пребиваване другаде”, което самата Директива не е наложила. 

На практика делото Metock придоби голямо значение в заявленията за ЕИП, защото потвърди, че фокусът трябва да бъде върху това дали гражданинът на Съюза и членът на семейството попадат в обхвата на Директивата, а не върху това дали роднина от държава извън ЕС е имал някаква предишна история на законна имиграция в Обединеното кралство. По-широкият урок за анализа на споразумението за оттегляне е, че държавите не могат да измислят допълнителни съществени пречки, когато самото право на ЕС не ги налага. 

Рахман (Дело C-83/11) – Разширени членове на семейството и задължението за улесняване

Делото „Рахман“ е особено важно за случаи, включващи зависими роднини, членове на домакинството и други членове на разширеното семейство. Това дело е от Висшия трибунал на Обединеното кралство. Съдът обясни, че лицата, обхванати от член 3(2) от Директива 2004/38/ЕО, не се ползват със същото автоматично право на влизане и пребиваване като основните членове на семейството съгласно член 2(2). Държавите членки обаче са задължени да улеснят тяхното влизане и пребиваване и трябва да установят своите правила по начин, който дава реално действие на това задължение. 

Jia (Дело C-1/05) – Какво означава “зависимост”

В делото Jia Съдът разглежда какво означава един роднина да бъде зависим член на семейството. Решението често се цитира във връзка с принципа, че зависимостта е въпрос на материална подкрепа: членът на семейството трябва да е в положение, в което се нуждае от подкрепа от гражданина на Съюза или от съпруга/съпругата на гражданина, за да задоволи основните си нужди в страната си на произход или обичайно местоживеене. Следователно този случай е от основно значение при оценката на зависими родители и други роднини по възходяща линия. 

Този случай е важен, защото зависимостта съгласно правото на ЕС не се задоволява само с емоционална близост или случайна финансова помощ. Фокусът е върху реалната нужда и реалната подкрепа. В практиката на Обединеното кралство делото Jia се превърна в един от стандартните авторитети за дела в ЕИП, основани на зависимост, и неговите разсъждения остават полезни при обяснение на правното значение на “зависим” в исторически вкоренени семейни дела по Споразуменията за оттегляне и по EUSS. 

Banger (Дело C-89/17) – Устойчиви партньори и процесуална справедливост

Banger е друг случай с произход от Обединеното кралство и е особено важен за трайните партньори. Съдът постанови, че когато гражданин на Съюза се завърне в държавата членка, на която е гражданин, след като е упражнил правото си на свободно движение другаде, тази държава трябва да улесни влизането и пребиваването на трайния партньор на гражданина по начин, аналогичен на член 3(2)(б) от Директивата. Съдът също така подчерта, че всеки отказ трябва да се основава на обстойно разглеждане на личните обстоятелства и да може да бъде обжалван по съдебен ред. 

Lounes (Дело C-165/16) – С двойно британско/европейско гражданство

Делото „Лаунс“ е едно от най-важните дела, свързани с гражданството на Обединеното кралство в тази област. Съдът постанови, че гражданин на Съюза, който се е преместил в друга държава членка, е упражнил правото си на свободно движение там и по-късно е натурализиран като гражданин на тази държава, без да се отказва от първоначалното си гражданство на ЕС, все още може да се позовава на правото на ЕС, така че членовете на семейството му, които не са граждани на ЕС, да не загубят производни права на пребиваване. Делото възникна в Англия и Уелс и стана особено важно за лицата с двойно британско/европейско гражданство, живеещи в Обединеното кралство. Делото „Лаунс“ предотврати парадокс: едно лице не трябва да губи правото си на свободно движение по семейни въпроси, свързани с ЕС, само защото се е интегрирало по-добре в приемащата държава чрез натурализация там. 

Коман (Дело C-673/16) – Партньорите от един и същи пол трябва да бъдат признати за “съпрузи” за целите на свободното движение

В делото Coman Съдът постанови, че за целите на правото на ЕС за свободно движение терминът “съпруг/а” включва съпруг/а от същия пол, сключил/а законен брак в друга държава. Държава членка не може да откаже да признае това лице за съпруг/а с ограничената цел да предостави производно право на пребиваване съгласно правото на ЕС. 

Джу и Чен (Дело C-200/02) – Самостоятелни граждани на ЕС и производното право на лицето, полагащо грижи

Делото „Джу и Чен“ е друг случай с произход от Обединеното кралство. Съдът постанови, че непълнолетен гражданин на Съюза, който има пълно здравно осигуряване и достатъчно ресурси, може да се позове на правото на ЕС, за да пребивава в държава членка, и че на основния грижещ се за детето трябва да бъде разрешено да пребивава с него, тъй като в противен случай правото на пребиваване на детето би било неефективно на практика. 

Основният принцип беше ефективността: ако гражданинът на Съюза имаше реално право на пребиваване, правната система трябваше да признае всички производни права, необходими за осмисляне на това право. Тази логика помага и да се обясни защо защитата по Споразумението за оттегляне се простира отвъд тесните категории, свързани с работата.